至中平五年，張舉張純等亂賊愈發猖獗，劉焉奏請先帝設立州牧、並自請為益州牧，天下各州才漸漸有了州牧。但州牧設立之初，隻有宗室重臣可以擔任。
後來朝廷陵遲，天子蒙塵，尤其是在長安大亂、狼狽東歸那兩年，為了爭取更多方伯承認朝廷、天子才不得不拿出越來越多的州牧之位，給外姓之人。
而如今天下諸侯，皆已中分，非擁曹則擁劉，再無中間搖擺之人的容身之地。既然如此，主公可大大方方上書陛下，言明濫開州牧這個口子的害處。
請陛下到此為止，將來不再授予外姓之人州牧之位。此前已經為州牧的，也算是曆史遺留問題，可以承認。同時，恢複刺史的權力、回到桓靈之前的監察狀態。
而對於軍、政之權，可於州一級另設其他二使。或名為防禦使，或名為布政使，與刺史並列。如此郡縣兩級，依然可以一人獨掌全權，州一級，卻有三人製衡，可免諸侯割據之禍將來重現。”
關於州一級分權、以逐步解決割據問題，諸葛瑾內心顯然是早就想了很多了。作為穿越者，他有太多的答案可以抄。
漢朝的州牧製度，肯定是不長久的，本就是大亂之世的臨時產物、不得已措施。
隋唐的節度使製度，基本上也沒好到哪裡去，必須再往下挖，才能勉強找出防止州級權力過於壟斷的問題。宋和明各有利弊，倒是沒必要強行分出高下。
諸葛瑾也不想一下子步子邁太大，就勸劉備改製先從軍事和內政的分離開始。
而且眼下天下諸侯差不多都站了隊了，這種改製還披上了“老人老辦法、新人新辦法”的外衣，暫時儘量不去觸及既得利益。
應該說是相對阻力最小的了，也不至於把某些搖擺者逼到敵對麵去。
劉備聽完，果然覺得耳目一新“此法倒是有點意思……若真能解決地方尾大不掉之患，那先生就是大漢的恩人。不過，此法從此時此刻開始，從幽州開始，果真穩妥麼？
孤以為，事情還該因地製宜、因時製宜，選一個好的開始契機，這方麵也不可不慎呐。”
一旁的諸葛亮、龐統也不由開始頭腦風暴，順著諸葛瑾的思路往下推演、代入目前的環境。
不一會兒，諸葛亮率先想明白其中妙處，喜不自勝地為大哥分析背書起來
“主公！按照大哥所言，此法在這個時機開始推廣、而且從幽州開始、從子龍開始，還真是非常適合！
主公請想首次被分權為防禦使、布政使的官員，應該是謹慎謙退之人。若是一上來就遇到心高氣傲之人，覺得在他之前、一州方伯都是州牧，從他開始卻成了防禦使，難免生出芥蒂。
而子龍素來淡泊名利，不爭榮辱，由他來扮演這第一個對新法服軟之人，非常合適，而他也確實從一郡太守升為了一州防禦使，事實上是升官的，並沒有虧待他。
加上他是越過了益德得到此位，如此還可以安益德之心。主公可以暗示若是讓益德執掌地方，以主公之信賴，必然托付以州牧之權，一如此前對家兄與雲長那般。
就是因為益德在荊南也極為重要，脫身不得，隻能讓子龍去，才略壓半級，為防禦使。而且如此一來，主公未來也可在荊州另設防禦使，由益德擔任，反正這個官職是新設的，跟劉表不重疊，沒有衝突。
其次，此番從幽州開始，設置布政使，也有其必要之處。往年內地各州，都以州牧執掌軍政大權，軍隊所需錢糧，也都靠州牧征稅、本地百姓繳納而來，以此養兵。
但幽、並、涼三州，自桓靈以來，就無法做到駐軍開支自給自足。這些邊州需要朝廷輸血，轉運大筆錢糧，才能維持軍隊扛住烏桓、鮮卑、匈奴之禍。
僅中平年間，幽州每年需要友鄰各州轉運兩萬七千萬錢軍費，才能維持軍隊。其中冀州承擔兩萬萬錢，青州承擔七千萬錢，所以幽州人養兵的錢，不是出自本州稅賦。
如此，隻靠州牧之職權，又如何能養得起部隊？在大漢已經四分五裂大亂的情況下，幽州沒了南邊的州輸血，其軍必然糧儘瓦解。
此時主公設置布政使，完全可以找一個由頭那就是布政使不僅僅要管原本州牧那部分民政事務，還要負責溝通朝廷中樞、協調友鄰各州轉運錢糧以養兵，解決過去十五年來，幽州沒有穩定的外部錢糧養兵的弊病。
而既然這個布政使的初設，是為了給幽州人送錢而非要錢，幽州人又豈會反對？我們從一個要錢的州開始試點，阻力最小，把這個方式磨合熟練了，將來再徐徐平移到其他不用向外要錢的州，已經是最穩妥的做法了。”
“好算計！這麼一說，從幽州開始，從子龍開始，從此時開始，這分設布政使、防禦使的變法，倒是天時地利人和皆占了。”劉備恍然大悟，看向諸葛亮的眼神也再次變化，然後又忍不住看了一眼諸葛瑾，笑罵道，
“你們兄弟這是早就串通好了說辭吧？”
諸葛瑾略微有些懵逼，隻能苦笑著說“天地良心，真沒有串通，剛才那番設想，都是我臨時起意。舍弟也隻是受我之言啟發，一時舉一反三……若是要串通，豈會如此生硬？”
劉備一想也是，大笑道“這倒也說得通，以孔明之智，一點就透本就不奇怪。而且以你們兄弟之智，要串通豈會這麼明顯。”
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