這天下最早的商賈，非鹽商莫屬！他們從安邑附近的大鹽池出發，向各個地方運送鹽。”
頓了頓，李斯接著說道：“故而天下貨殖，唯有糧、鹽、布、鐵、銅、畜最為重要！”
“如此說來，這齊地便是靠著海鹽而稱富？”秦始皇停下了手中的筷箸。
李斯躬身回應道：“確實如此。這齊地營丘一帶，在八百年前大多是鹽鹵之地，地廣人稀。但齊太公大力發展工商業，充分利用魚鹽之利，於是人民紛紛歸附齊國，齊國遂成為大國。到了齊桓公時期，人口眾多，又采用管仲之策，實行‘官山海’，讓官府專營鹽鐵。正因如此，齊國的冠帶衣履暢銷天下，海岱之間的人們紛紛整理衣袖前往朝拜。”
“管夷吾曾言，君伐薪煮水，以籍於天下！其意思便是，通過煮海賣鹽，全天下人都在向齊國交鹽稅，齊國也因此而富裕。”
擁有充足財政收入的齊國，這才能成為春秋五霸之一，齊桓公九次召集諸侯會盟，一度匡正天下。倘若沒有鹽帶來的貿易係統提供財政支持，齊桓公又哪有錢去組織多國維和部隊呢？哪有錢年年召開諸侯峰會呢？又怎能維護周天下的太平？更如何建立春秋國際新秩序呢？
齊國的“官山海”政策主要由管仲提出並實施。其具體內容包括：
“官山”是指國家把鐵礦交給百姓承包開采，根據產值按比例分取利潤。
“官海”則是在政府明確規定食鹽屬於國有的情況下，實行官督民產。政府讓百姓在特定時間、特定地域煮鹽，然後設置鹽官進行統購統銷。
在管仲執政以前，齊國允許私人經營鹽鐵業，國家征收部分稅收，鹽鐵業利潤大部分由私人業主所得，政府所得並不多。
divid="gc1"css="gntent1"scripttype="text/javascript"try{ggauto();}catch(ex){}/script管仲曾長期經商，深知食鹽和鐵器的特殊性及其銷量大、利潤高的特點。管仲執政後，為充實國家財政，增強齊國經濟實力，決定將利潤豐厚的鹽鐵行業控製在政府手中，廢止先前允許私人經營鹽鐵業而由國家征收部分稅收的政策，轉而實施“官山海”政策，即實施製鹽業和冶鐵業的國家壟斷性經營，實行食鹽和鐵器的國家專賣。
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在國家控製煮鹽時節內，私人可在開放的鹽池內自主生產鹽，然後由國家統一收購。國家控製鹽的產量和銷量，進而獲得鹽的定價權，從而提高價格以增加財政收入。國家壟斷所有礦山資源，私人自主經營冶鐵作坊，國家對鐵器統購統銷，並按照“民得其七，君得其三”的標準向私營鐵業征收。
“官山海”政策將稅賦藏於鹽鐵價格之中，利用了鹽和鐵的不可替代性，寓稅於價，避免了民眾對於直接征稅的負麵情緒。此政策極大地激發了人民煮鹽冶鐵的熱情，促進了鹽鐵業的發展。鹽產量不僅能滿足國內需求，還可出口，甚至通過調控食鹽出口量來控製其他國家命脈，為齊國稱霸打下了基礎。鐵質農具也得到日益推廣，從而促進了農業發展。改革後，國家收入實際由稅賦和專賣收入兩項構成，財政收入總額大幅度增加，穩定性提高，財政困難得到緩解，齊國國力日益強盛。
從產權、所有權、經營權的角度來看，“官山海”製度強調自然資源的國家所有權，政府壟斷鹽池、鐵礦等自然資源，規範了自然資源產權市場的建立和運行，促成了資源地租的界定和征收，政府借此可調整鹽鐵產品的價格和產量，控製資源受益的總量及利益在政府和私人之間的分配。同時，國家將鹽鐵業生產領域的經營權和部分自然資源的收益權出租給私人，收取稅賦，並通過統購統銷分配賣出鹽鐵產品獲得收益，實現了自然資源所有權的經濟形式。
而且國家保護煮鹽和冶鐵領域經營者的合法權益，製定嚴格的產量要求和明確的收購價格，消除產品供求和收益的不確定性，使具有獨立自主經營權的私人經營者全力進行生產活動，設法提高勞動生產率、降低成本，從而提高利潤，也提高了社會生產率。另外，國家通過控製鹽鐵的銷售和分配，可防止國內資源匱乏，還能借助鹽鐵出口控製他國。
從製度變遷的角度分析，“官山海”是以齊國財政危機為誘因、以政府為製度行為主體的強製性製度變遷，並非帕累托改進，而是利益的再分配。它將改革前鹽鐵業生產領域的部分私人利益分配給政府和改革後進入該領域的私人，將流通領域的全部利益轉移給政府。
在此過程中，部分人的福利增加建立在另一部分人福利減少的基礎上，私營鹽鐵業受到打擊。製度非均衡是“官山海”政策推行的必要條件，執政者對現有製度下的財政收入狀況不滿，產生製度需求，而製度供給由製度變革成本決定，包括規劃設計費用、消除流通領域鹽鐵商權利的費用、打擊販運走私的費用、統購統銷部門的運營費用、管理山林鹽池的費用等。
製度需求和製度供給達到平衡，實現了潛在效益向現實效益的轉化，達到製度均衡。作為製度決定者的政府對該製度滿意，作為製度接受者的人民總體上也能接受，雖利益被部分剝奪的私營鹽鐵業主對新製度有所不滿，但無力改變。由於鹽鐵是必需品，“寓稅於價”的做法實質是變相提高人頭稅征收力度，但因“見於之形，不見奪之理”，減少了改革在意識形態方麵的阻力，促成了製度的平衡。
“官山海”政策中的鹽鐵專賣思想傳承深遠，成為春秋以後長達兩千餘年的專賣製度的濫觴。後世朝代在鹽鐵專營的基礎上，還將專營範圍擴展到茶葉、絲綢、瓷器等其他重要商品。
但它也為國家財政提供了新的思路和重要收入來源。通過壟斷經營鹽鐵等必需品，國家能夠獲得穩定且可觀的財政收入，這一模式被後世許多朝代所借鑒和采用，以增強國家的經濟實力。
同時強調國家對重要資源和經濟領域的控製和乾預，這種理念在一定程度上影響了後世的經濟管理思想。國家在經濟運行中扮演著重要角色，通過政策手段來調節經濟、增加財政收入和保障國家利益。
鹽鐵專賣政策還可以作為一種經濟調控手段。例如，通過調整鹽鐵的價格和供應，可以影響市場供求關係和物價水平，進而對整個經濟產生一定的調節作用。
當然，也有一些弊端，例如可能導致官辦企業的弊端，如商品質量問題、強買強賣等；在一定程度上抑製了民間經濟的發展。
秦始皇之所以提及鹽，緣由清晰可見。當下帝國財政陷入困境，少府與治粟內史皆一貧如洗。雖無戰事，然驪山陵、宮殿、直道、馳道、五尺道、長城、塞外屯田、巡狩封禪等諸多事項，處處皆需錢財。朝廷已窘迫至數次追加口賦，引得民間怨聲載道。租稅已高達每畝1.5石，無法再加。曾經大手大腳花錢的皇帝，如今也不得不四處尋覓新的財源，以維持其野心與龐大帝國的運轉。
既然齊國能憑借海鹽積聚巨量財富，那秦為何不可？在秦始皇的眼中，鹽已不再僅僅是鹽，而是如黃金般珍貴的存在。
對於秦始皇而言，鹽的價值不僅僅在於其本身的調味作用，更在於其潛在的經濟價值。齊國的成功經驗擺在眼前，海鹽貿易為齊國帶來了豐厚的財政收入，使其成為春秋五霸之一。秦始皇自然渴望借鑒這一成功模式，為秦國開辟新的財源。
然而，秦國與齊國的情況有所不同。齊國地處海濱，擁有豐富的海鹽資源，且在管仲的治理下，實行了“官山海”政策，對鹽鐵實行國家專營，從而掌控了經濟命脈。而秦國地處內陸，雖然也有一些鹽產地，但規模和產量遠不及齊國。此外，秦國的經濟結構以農業為主，商業和手工業相對落後，缺乏成熟的貿易體係和商業人才。
現在這個聚寶盆雖然落在秦始皇手裡，但要實現對鹽的有效利用，秦始皇麵臨著諸多挑戰。首先，就是需要建立起一套完善的鹽政管理製度，包括鹽的生產、運輸、銷售等環節。這需要大量的人力、物力和財力投入，同時也需要有專業的官員來負責管理。其次，他需要解決鹽的運輸問題。秦國地域遼闊，鹽的產地相對分散，如何將鹽高效地運輸到全國各地，是一個亟待解決的問題。此外，他還需要應對可能出現的私鹽泛濫問題，加強對鹽的監管力度，打擊非法販鹽行為。
儘管麵臨著重重困難，但秦始皇並未放棄對鹽的探索。他派遣官員前往各地考察鹽產地，研究鹽的生產技術和貿易模式。同時，他也在積極籌備建立鹽政管理機構，製定相關政策法規。在這個過程中，秦始皇充分展現了其作為一位雄主的果斷和決心。他深知，隻有開辟新的財源，才能維持帝國的繁榮和穩定。而鹽，作為一種潛在的巨大財富，無疑成為了他關注的焦點。
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